切實保障土壤資源永續(xù)利用

——我國首部土壤污染防治法（草案）首次提請審議

　　6月13日，科研人員在湖南省長沙縣的一處重金屬污染農(nóng)田土壤生態(tài)水利修復(fù)系統(tǒng)里采取水樣。

　　如何保障舌尖上的安全？根源要從保護(hù)土壤開始，防治土壤污染，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人民群眾身體健康和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。要解決土壤污染問題，立法正是根本性措施之一。6月22日，我國首部土壤污染防治法(草案)首次提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議，引發(fā)強烈關(guān)注——

　　人們常將大地比作母親，也正因為其超強的包容性，使得土壤往往會成為多種污染的**終受體。例如，大氣污染物經(jīng)過沉降**終會落入土壤中，而水體經(jīng)過流動也會將部分污染物留在土壤之中。因此，土壤污染的狀況十分復(fù)雜，不僅有化肥農(nóng)藥、固廢垃圾等直接污染，還存在大量的間接污染。

　　土壤環(huán)境狀況不容樂觀

　　我國土壤污染防治工作尚未建立完整的制度體系和管理體系，大多數(shù)地區(qū)沒有科學(xué)系統(tǒng)地開展土壤污染防治工作。

　　“2005年至2013年我國首次開展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。”全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會副主任委員羅清泉說，長期以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，土壤作為污染物的**終受體，已受到明顯影響。

　　土壤污染不易被發(fā)現(xiàn)。由于土壤污染具有隱蔽性、累積性等特點，人們對土壤污染問題的關(guān)注比較滯后。因此，我國土壤污染防治工作基礎(chǔ)十分薄弱，尚未建立完整制度體系和管理體系。

　　直到近年來，土壤污染問題才漸漸得到重視，相關(guān)部門開始在土壤監(jiān)管、污染治理和修復(fù)方面作出努力。2015年，環(huán)保部會同財政部啟動土壤污染治理與修復(fù)試點項目，探索建立不同污染類型的土壤污染治理和修復(fù)技術(shù)體系，并于2016年設(shè)立專項資金支持各地開展相關(guān)工作。近年來，農(nóng)業(yè)部會同財政部在湖南開展水稻產(chǎn)區(qū)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和修復(fù)試點，通過以農(nóng)藝為主的治理措施，取得了效果。

　　然而，在實踐中，法律的缺位使得土壤污染防治工作面臨無法可依的困局。“目前，我國尚缺乏土壤污染防治的專門法律，部分措施分散規(guī)定在有關(guān)環(huán)境保護(hù)、固體廢物、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等法律中。”羅清泉說，由于法律的缺失，導(dǎo)致土壤污染防治的標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、要求不明確、責(zé)任不清晰、監(jiān)管部門缺少有效的法律依據(jù)等后果。

　　“土壤污染情況十分復(fù)雜，需要一套科學(xué)系統(tǒng)的工作流程。為此，亟須制定一部專門的法律，對上述流程予以科學(xué)系統(tǒng)規(guī)范。”羅清泉說，土壤污染防治法(草案)正是在這樣的背景下出臺的。

　　記者獲悉，草案共九章94條，其內(nèi)容突出了“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行**嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”理念。同時，草案明確了五大立法目的：防治土壤污染，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康，實現(xiàn)土壤資源永續(xù)利用，保護(hù)和改善環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

　　　誰污染誰治理

　　該草案對政府、企業(yè)和公眾在土壤污染防治方面作了明確規(guī)定，還規(guī)定了管理體制、政府責(zé)任、目標(biāo)責(zé)任和考核，從多方面確定了土壤污染防治責(zé)任的制度框架。

　　土壤污染由誰來治理？土壤污染防治法(草案)給出了明確回答：誰污染誰治理。草案明確，政府、企業(yè)和公眾在土壤污染防治方面負(fù)有不同的責(zé)任，為了使其各負(fù)其責(zé)，草案規(guī)定了土壤污染防治工作的管理體制、政府責(zé)任、目標(biāo)責(zé)任與考核，規(guī)定了單位和個人的一般性權(quán)利、義務(wù)，確立了土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府順序承擔(dān)防治責(zé)任的制度框架。

　　“制定土壤污染防治法，不僅可以明確各方責(zé)任，合理有效地解決和分配防治費用，還可以增強人民群眾防治土壤污染的意識，調(diào)動各方面的積極性，形成全社會關(guān)心、支持、參與土壤污染防治工作的良好局面。”羅清泉說。

　　整體而言，一切單位和個人都有防止土壤污染的義務(wù)，并對所造成的土壤污染依法承擔(dān)責(zé)任。在所有人當(dāng)中，土地使用權(quán)利人的義務(wù)尤其突出。草案規(guī)定，土地使用權(quán)人有保護(hù)土壤的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)對可能污染土壤的行為采取有效預(yù)防措施，防止或者減少對土壤的污染。

　　而對某一行政區(qū)域內(nèi)土壤污染防治和安全利用負(fù)總責(zé)的還是當(dāng)?shù)卣?。草案?guī)定，地方人民政府應(yīng)將土壤污染防治目標(biāo)、任務(wù)完成情況，納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核體系以及環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度和考核評價制度，作為考核人民政府主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員工作業(yè)績的內(nèi)容，并作為任職、獎懲的依據(jù)。

　　土壤中可以長出食物，土壤上可以蓋房屋，這兩種類型的土地與人們的生活聯(lián)系**直接，因此草案將土壤污染防治重點落在農(nóng)用地和建設(shè)用地兩大方面。

　　在草案第四章“農(nóng)用地土壤污染的風(fēng)險管控和修復(fù)”中，法律對責(zé)任人作出了以下規(guī)定：“對產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品污染物含量超標(biāo)的土壤污染地塊，需要采取修復(fù)措施的，應(yīng)當(dāng)由土壤污染責(zé)任人負(fù)責(zé)修復(fù)。土壤污染責(zé)任人無法承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的，由地方人民政府代為修復(fù)。”值得一提的是，農(nóng)田污染一般不會對農(nóng)民個體追責(zé)。

　　如何保證責(zé)任落實？草案規(guī)定了嚴(yán)苛的懲處措施。例如，列入土壤污染重點監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè)未履行規(guī)定義務(wù)的或者監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的**高可處以100萬元的罰款；在農(nóng)用地排放重金屬、有機污染物等含量超標(biāo)的污水、污泥、清淤底泥、尾礦渣等的**高可處以200萬元的罰款；實施本法禁止的行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　土壤保護(hù)錢從哪里來

　　草案規(guī)定，通過政府出資、企業(yè)稅收及設(shè)立“土壤污染防治基金制度”等多種渠道、多種方式解決土地污染治理資金問題。

　　土壤污染治理，需要綜合使用物理和化學(xué)的辦法，這就需要大量的經(jīng)費支持。因此，“草案專設(shè)了‘土壤污染防治經(jīng)濟(jì)措施’一章，規(guī)定通過多種渠道、多種方式解決土壤污染治理資金問題”。羅清泉說。

　　首先，各級政府需要安排必要的資金。草案明確，政府資金需覆蓋以下方面：土壤污染防治的科學(xué)技術(shù)研究、示范工程和項目；各級人民政府組織的土壤污染狀況普查、調(diào)查和監(jiān)測、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、治理修復(fù)；各級人民政府對涉及土壤污染事件應(yīng)急處置的支出等。其次，土壤保護(hù)需要調(diào)動金融機構(gòu)的積極性。根據(jù)草案，國家鼓勵金融機構(gòu)加大對土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)項目的信貸投放，鼓勵相關(guān)金融機構(gòu)在辦理土地抵押業(yè)務(wù)時開展土壤污染狀況調(diào)查。

　　草案綜合運用稅收優(yōu)惠和強制保險等措施來引導(dǎo)企業(yè)行為。一方面，國家對從事土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)活動的企業(yè)將依法給予稅收優(yōu)惠；另一方面，要求對列入土壤污染重點監(jiān)管行業(yè)名錄、從事土壤污染修復(fù)等土壤污染高風(fēng)險的企業(yè)應(yīng)當(dāng)投保環(huán)境污染強制責(zé)任保險。

　　此外，草案還提出了建立“土壤污染防治基金制度”。草案規(guī)定，應(yīng)“設(shè)立中央和省級土壤污染防治基金，主要用于農(nóng)用地土壤污染治理和土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人無法認(rèn)定或者消亡的土壤污染治理以及政府規(guī)定的其他事項。”

　　據(jù)了解，美國等國家通過設(shè)立基金的辦法解決污染問題，并取得了良好效果。1980年，美國頒布《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》(又名“超級基金法”)。超級基金主要來源于國內(nèi)生產(chǎn)石油和進(jìn)口石油產(chǎn)品稅、化學(xué)品原料稅和企業(yè)環(huán)保稅。該超級基金法實施后，67%被列入其國家優(yōu)先名錄中的污染地塊得到了治理修復(fù)，130萬英畝土地恢復(fù)了生產(chǎn)功能，多數(shù)污染地塊在修復(fù)后達(dá)到了商業(yè)交易的要求。